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一場重塑工農城鄉關系的大轉變
——山東青島建設鄉村振興齊魯樣板先行區觀察
如何處理工農城鄉這一基本經濟社會關系？這個問題在我國現代化進程中始終居於核心位置。從城鄉二元到城鄉統籌再到城鄉融合，我們逐步走出了中國特色社會主義鄉村振興之路。
“打造鄉村振興的齊魯樣板”，習近平總書記對山東有著殷切的期許。放眼齊魯大地，有能力更有責任走在前列、作出表率的當屬青島。
作為工業大市、旅游強市和國際性港口城市，青島GDP、財政收入在山東均為第一，政府財力充裕、市場發育成熟，已到了“工業反哺農業、城市支持農村”的新階段，能夠為農業農村優先發展提供有力支撐。
作為農業農村大市，青島農村人口407.3萬人，佔全市人口42.9％，主要農產品自給有余、特色農產品暢銷海外，三產融合發展水平居全省首位，是全國主要農作物生產全程機械化示范市、都市現代農業示范區和農產品質量安全市。
“大城市，大農村”，是青島發展的最大實際、最大瓶頸。推進農業農村現代化、構建新型工農城鄉關系，也就成了青島發展的最大需要、最大潛力。
突破瓶頸、深挖潛力，青島在實踐探索中緊緊抓住兩個關鍵指標——農業作為一個產業能獲得社會產業平均利潤率、農民享有的公共服務能達到社會平均水平。這不僅需要加快轉變農業生產方式、農民生活方式，更需要深入轉變農村工作方式、鄉村治理方式。
在轉變中求突破，奠定了近兩年青島“三農”工作的主基調。青島市委、市政府堅持以建設鄉村振興齊魯樣板先行區為目標，用攻堅戰的思維布局、市場化的邏輯干事，打破就農業抓農業、就農村抓農村的工作慣性，初步走出了一條城鄉聯動的鄉村振興新路子。農村工作方式轉變——
發起鄉村振興攻勢，強化黨委農辦職能
打贏脫貧攻堅戰的偉大實踐，為鄉村振興戰略實施提供了行之有效、彌足珍貴的工作經驗——集中力量、整合資源、協同攻堅，在較短時間內取得突破性進展。
鄉村振興涉及產業、人才、文化、生態和組織等方方面面，相關職能部門互不統屬，各項工作條塊分割。2019年初，山東省委常委、青島市委書記王清憲提出，發起鄉村振興攻勢，用攻堅戰的方式把鄉村“五大振興”工作有機地統起來，避免各自為政、零敲碎打。
鄉村振興攻勢要攻哪些“山頭”，“行軍路線”怎麼走？青島制定出台了《鄉村振興攻勢作戰方案（2019-2022年）》，謀劃打贏產業轉型升級、基層黨組織建設、生態宜居、人才集聚、文化興盛和改革創新6場攻堅戰。到2022年，初步建立城鄉融合發展體制機制，土地規模化經營、村庄組織結構調整、土地資源整理、美麗鄉村、田園綜合體建設與鄉村“五大振興”統籌推進機制基本形成。
千裡之行，始於足下。青島創造性地開展鄉村振興攻勢作戰方案答辯會，由相關攻勢行動負責人就具體方案向人大、政府、政協、高校、企業等各界代表作出闡釋、接受質詢。這是以政策制訂過程公開化、透明化的方式，來倒逼提升頂層設計的整體性、系統性。經過15場答辯的反復論証，鄉村振興攻勢行動的精准性、協作性大大增強。
提前謀劃、先行一步，青島在全市脫貧攻堅戰全面打贏之際，及時地把鄉村振興重點、難點和堵點的突破也作為一場攻堅戰來打響，順利地推進了脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，實現像抓脫貧攻堅一樣抓鄉村振興。
青島成立由市委主要負責同志任主任的市委農業農村委員會，形成市、區（市）、鎮街、村四級書記抓鄉村振興攻勢的責任體系。組建由市委副書記任指揮長的鄉村振興攻勢指揮部，下設鄉村產業、人才、文化、生態和組織五大專班，由相關市領導擔任組長，下設若干攻堅小分隊，形成“1（指揮部）+5（工作專班）+N（攻堅小分隊）”的攻勢組織體系。
——縱向聯動。將鎮街作為鄉村振興攻勢主戰場、主陣地，打造鄉村服務中心、經濟中心和治理中心。開通鎮街“直通車”，建立市領導與即墨、平度、萊西的48個重點涉農鎮街黨委主要負責同志直接溝通機制，搭建共議共商的決策推進平台，做到重大事項頂格傾聽、頂格協調、頂格推動，確保各項工作成為有機整體。
——橫向協作。市委農辦牽頭推進鄉村振興攻勢，負責統籌協調。在市委組織部、市委宣傳部等部門負責鄉村“五大振興”的任務領域，建立各部門處室之間直接對話機制，有效打破部門壁壘。市財政根據鄉村振興攻勢各單位承擔任務、實施項目分配相應資金，做到權責任務匹配。
記者在採訪中發現，由於黨委農辦設在農業農村部門，一些地方出現了黨委農辦地位弱化的現象，“小馬拉大車”，牽不動、統不了。這其中既有體制機制沒有完全捋順的因素，也有思想認識不到位的地方。
“辦好農村的事，關鍵在黨。要確保黨對‘三農’工作始終總攬全局、協調各方，必須強化黨委農辦牽頭抓總、統籌協調的重要職能。”青島市委副書記王魯明強調，市委農辦設在市農業農村局，就是要統籌市農業農村局力量，從人員配備、政策制訂等方面進行整合，形成市委農辦和市農業農村局職能統一行使的工作機制。
拿起監督考核“指揮棒”，青島市委明確由市委農辦牽頭負責市直相關部門和涉農區（市）鄉村振興考核，進一步加強其督查考核、通報調度等工作職能建設。今年以來，市委農辦已牽頭組織暗訪督查11次，“一對一”下達提醒函77次。
“市委、市政府主要領導定期研究推進，分管領導直接督促落實，農辦位勢自然就上去了，農業農村局工作方式也煥然一新。”長期從事“三農”工作的青島市委農辦主任、市農業農村局局長由翠玉深有感觸，由主要抓農業生產向抓三產融合轉變，由主要抓“一農”向抓“三農”轉變，由主要抓具體業務工作向抓全局統籌協調轉變。
明確了方案、建立了隊伍、捋順了機制，青島鄉村振興攻勢推進勢頭迅猛，徹底扭轉“三農”工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的局面：整合涉農資金34.37億元、發行支農專項債9.3億元、推動設立總額33億元鄉村振興產業基金，下派6800多名干部到鄉村振興攻勢行動一線，100個市級美麗鄉村示范村全部建設完成，整鎮創建鄉村振興示范區10個，黃島區和萊西市入選農業農村部和山東省政府共同建設鄉村振興示范縣，即墨區、平度市、萊西市入選國家城鄉融合發展試驗區。
農業生產方式轉變——
推進適度規模經營，搭建產業發展平台
“大國小農”是我國基本國情農情，農業作為弱質產業要獲得社會產業平均利潤率，成為一個競爭性產業，必須在下好土地適度規模經營“先手棋”的同時，推動小農戶與現代農業發展有機銜接。
“三品一標”農產品1042個，農副產品加工企業3000多家，農產品出口遍及140多個國家和地區……僅從2018年這組數據看，青島農業產業化水平是比較高的。而實際上，當年青島小農生產仍佔半壁江山，屬於典型的“大農業、小農戶”，導致農業大而不強。
“土地是農民的命根子，土地適度規模經營單靠市場推不動，行政強推更不行。”青島市農業農村局副局長張永昌說，2018年全市近半土地流轉是基於熟人社會的小范圍流轉，生產效益並不高。而實際上，企業或合作社集中連片流轉難度大，農民把土地流轉出去大多隻能收取固定租金，作為土地所有者的村集體卻成了“旁觀者”。
這些難題該如何破解？萊西市馬連庄鎮的探索讓人眼前一亮。馬連庄鎮黨委牽頭成立全資國有農業公司作為土地適度規模經營平台，推進村黨支部領辦土地股份合作社，對於自願將土地入股平台公司的，由公司統一對外“招商”。村民在獲得土地股份合作社分紅的同時，約定在8年以后參與流轉項目利潤分成，利潤的5％分給農戶，數額不少於土地租金10％。若流轉項目獲得政策性扶持，由鎮級平台公司以固定資產投入形式入股。
這種模式較好地把相關各方利益聯結到一起，村土地股份合作社具有人緣地緣優勢，連片流轉效率高﹔鎮級平台公司持有大量一級土地資源，有較強議價權，畝均流轉費穩定在1000元左右﹔經營主體流轉費有所增加，但可直接獲得大面積連片土地，總成本反而降低。
“最重要的是，鎮村兩級黨組織作為主要責任主體深度介入，能夠有效避免土地無序流轉帶來的糾紛風險，守好農民手中最寶貴的土地資源，讓農民享受到產業發展帶來的增值效益。”馬連庄鎮黨委書記左杰認為。
通過設立專項支持資金、大力推廣“鎮級平台公司＋村集體＋農戶＋經營主體”等土地流轉模式、健全完善農業社會化綜合服務體系，目前青島土地適度規模經營水平接近70％，其中土地流轉面積達318萬畝。
堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，青島在土地適度規模經營中守牢穩產保供“基本盤”。通過打造農業科技示范主體1010個，培育發展家庭農場、農民合作社、社會化服務組織2.8萬家，初步推動形成300萬畝糧食生產功能區，全市糧食總產穩定在60億斤以上，蔬菜穩定在120億斤以上，肉蛋奶穩定在20億斤以上。
“地流通、錢進村，人流動、產興旺”是青島抓鄉村產業振興的基本思路。地流通了，錢如何進村，人往哪流動？
“城市的區位平台優勢，正成為鄉村產業發展的招商招牌。”青島市副市長朱培吉說，作為新亞歐大陸橋重要節點、黃河流域九省區經濟出海口，青島有著利用國際國內兩個市場、兩種資源的便利條件。市委、市政府強調要樹立平台思維，把高水平投資作為突破口，以大項目帶動鄉村產業提檔升級，推動人才下鄉、農民轉移就業。
在即墨區移風店鎮大沽河畔，一棟棟玻璃溫室大棚鱗次櫛比、連方成片，這裡是青島“國際種都”核心區，規劃面積1.6萬畝。園區面向全球整合種業資源，登海、先正達、瑞克斯旺等國內外種業巨頭紛紛入駐，已引進優良品種1600多個，輻射帶動育種基地達40萬畝。
以土地集中、產業集聚、要素融合為導向，青島著力搭建了“國際種都”、鄉村振興樣板示范區、田園綜合體、現代農業產業園、美麗鄉村示范片區、土地規模化經營示范鎮、農業產業化聯合體等鄉村振興七大平台，帶動100多萬農戶融入現代農業產業鏈。
——牽住項目投資“牛鼻子”。市主要領導帶隊開展“千企招商大走訪活動”，重點圍繞種業、畜牧業、休閑觀光農業、智能農業裝備制造、農產品精深加工和貿易流通等，開展集群化、產業鏈招商。今年以來引進新希望、益海嘉裡等15個大項目，總投資506億元。青島農業“國際客廳”已簽約投資超過200億元，200多個國家的10萬多家企業資源入庫。到2022年，將建成亞洲最大、世界一流的以農業商務會展、農產品交易為主的現代農業CBD。
——建好產業強鎮“樞紐地”。增強鎮街連城帶鄉的紐帶作用，提升原料基地、倉儲保鮮、加工營銷等平台建設水平。每年打造產業強鎮5個以上，到2025年，建成30個以上超10億元的市級特色產業強鎮，爭創20個省級、5個國家級產業強鎮，構建特色鮮明、布局合理、創業活躍的鄉村產業體系。
農業生產方式轉變帶來鄉村產業蓬勃發展，在新冠肺炎疫情嚴重沖擊下，今年青島市農業固定投資逆勢增長一倍以上，農民人均可支配收入預計同比增長2％，達到2.3萬元，有力地促進了青島經濟健康快速發展。
鄉村治理方式轉變——
深化拓展“萊西經驗”，抓鎮促村全域提升
在我國鄉村治理史上，萊西留下了濃墨重彩的一筆。1990年8月，全國村級組織建設工作座談會決定總結推廣萊西以黨支部為核心的村級組織建設經驗（即“萊西經驗”），確立黨支部在村級組織中的領導地位，一舉扭轉了“包產到了戶，不要黨支部”的傾向。
時代車輪滾滾向前，隨著工業化、城鎮化快速推進，農村青壯年勞動力大量外流，農民老齡化、村庄空心化問題日益嚴峻。2018年，青島全市行政村有6015個，其中200戶以下的村庄超過了一半，規模小、經濟弱，一些村子甚至出現了黨支部書記“后繼無人”的問題。
更棘手的是，青島還面臨著農村地區非公組織管理的新問題。由於新型農業經營主體大量涌現、現代農業產業園區大力建設，各類組織群體、資源要素早已突破城鄉地域限制，多向流動、交織分布，傳統農村基層黨建、鄉村治理模式越來越不適應新形勢發展需要。
“要立足農村經濟社會結構發生的深刻變化，以加強黨對農村工作全面領導為目標，深化拓展‘萊西經驗’。”青島市委組織部副部長劉學俊說，必須以自我革命的勇氣，摒棄就村庄抓村庄、就黨建抓黨建的慣性思維，運用區域統籌的辦法，打開鄉村治理新局面。
如同推進農業適度規模經營來解決小農戶發展難題，青島探索優化調整村級黨組織結構來破解小村庄治理困局。西海岸新區張家樓街道是第一批“吃螃蟹”的，通過開展多個村庄黨支部聯建共建結成“更大的村黨組織”，將所轄63個村黨支部整合成8個“村黨委”。
村黨支部聯建共建，不是簡單的“拉郎配”，也不是簡單的“壘大堆”。在保持債權債務、資源資產等各村歸屬關系不變的前提下，按照血緣相親、地緣相鄰、稟賦相似、產業相近、強弱互補等原則進行合理搭配。
“這是抱團發展，完全不同於拆舊村建新村、農民‘被上樓’的集中居住。”張家樓街道黨工委書記丁吉慶介紹，選派8名街道領導班子成員下沉到一線指導工作，選取能力強、威望高的村黨支部書記上提擔任“村黨委”書記，其他村黨支部書記擔任黨委委員，做到重大事項集體協商決策，在黨員力量、土地流轉、項目落地等方面開展更大規模的資源整合。
目前，青島基本完成村級黨組織結構優化調整，平均每個“村黨委”涵蓋9個左右的村黨支部。過去一些小村庄選帶頭人是“矬子裡面拔將軍”，現在變成了“將軍裡面挑統帥”。村黨組織帶頭人平均年齡下降兩歲，職業化、專業化特征越來越明顯。
村級黨組織結構優化調整並非易事，之所以能順利推行既在於鎮黨委的權威性、公平性，也在於其帶動村庄發展的組織動員、統籌協調能力。然而，如同全國大多數鄉鎮一樣，在歷經取消農業稅、機構精簡等改革后，青島各鎮街也存在職能弱化的問題。
青島市委強調，抓鎮促村就要把責任壓給鎮街、把權力交給鎮街。深入開展“鎮街吹哨、部門報到”改革，賦予鎮街對轄區內需區（市）職能部門解決事項的協調權，變“向上對口”為“向下對應”，使鎮街黨（工）委集中精力抓黨建、抓發展、抓治理、抓服務。
梳理權力清單，青島一口氣將產業發展、城鄉規劃、民生保障等161項管理服務事項下放鎮街，統籌設置12個左右黨政工作機構和事業單位。優先保障涉農鎮街進人用編，實現鎮街干部收入高於同職級區（市）直干部20％以上，吸引人才“上山下鄉”。
減負增效、擴權賦能，強化了鎮街黨（工）委區域統籌的能力。青島統一設立鎮街黨建工作辦公室，配備5名以上專職工作人員，積極開展鎮企、城鄉聯建共建，構建農村基層區域化黨建工作新格局。
在“青島蔬菜之鄉”平度市仁兆鎮，過去因同質化競爭，經營主體常常互相壓價。仁兆鎮黨委牽頭成立蔬菜經營主體聯合會黨委，黨員示范帶動、開展民主協商，各經營主體由“一盤散沙、各行其是”擰成了一股繩，按照各自優勢進行有序分工，大大提升了產業發展的組織化程度。
仁兆鎮組建蔬菜經營主體聯合會黨委，是青島加強對農村地區非公組織管理的一個縮影。通過在鎮街設立區域化黨建聯席會議，由鎮街黨（工）委書記作為召集人，吸納駐鎮機關事業單位、國有企業、規模較大的“兩新組織”作為成員，把黨組織建在行業協會、農民專業合作社以及各類農業園區中。
“支部建在產業鏈，合作社裡黨旗紅。”目前，全市由鎮黨委領辦合作社聯社78家，引導村黨組織領辦合作社4359家，集體經濟收入10萬元以上的村庄超過80％。
以“城鄉聯建、融合發展”為主題，青島組織30個城區街道黨工委與30個鎮黨委聯建共建，30家市直大企業與平度市、萊西市鎮街開展結對幫扶。選派128個鄉村振興工作隊聯鎮幫村，與第一書記合力攻堅，幫助231個市定經濟薄弱村摘帽。
沿著“強鎮—優化調整村級黨組織結構—選好帶頭人”的脈絡來看青島的實踐，這是以農村基層黨組織體系重構，打通鄉村治理“缺人缺錢缺平台”梗阻的過程，以鎮黨委為鄉村治理中心的新格局正在形成。
農民生活方式轉變——
高水平多層次建設，打造美麗宜居鄉村
讓農民過上好日子，是我們一直以來的奮斗目標。而我國村庄規模小、數量多、分布散的問題普遍存在，一部分村庄空心化相當嚴重，實行公共服務全覆蓋不僅財政難以負擔，還會造成大量無效投資。美好的願望與有限的資源之間，總是讓人兩相為難。
自2006年我國開展社會主義新農村建設以來，青島就一直在探路前行，較早地完成了村庄“硬化、綠化、美化、亮化、淨化”和城鄉居民養老、醫保和低保“三並軌”。對青島而言，現在已經到了鄉村建設全面提升階段，“兩難”該如何破解？
“我國城鎮化正在推進，一部分農業轉移人口要到大城市落戶，但不論城鎮化發展到何種程度，也還有相當一部分人生活在農村，農村不能成為荒蕪的農村、留守的農村。”青島市代市長趙豪志表示，基於“大城市、大農村”的發展實際和農業農村現代化的發展趨勢，推進鄉村建設提升行動，既要嚴格堅持高標准，也要靈活把握多層次。
一方面，以農村人居環境整治為突破點，大力提升農民生活質量。全市基本實現村內道路“戶戶通”，行政村全部通光纖，鎮街建成區天然氣管網全覆蓋。建立“區（市）統籌、鎮街監管、村級收集、市場化服務”城鄉環衛一體化運行機制，農村生活垃圾實現分類投放、分類運輸、分類處置，垃圾無害化處理率近100％。
“小廁所、大民生，三分建、七分管。”全市農村無害化衛生廁所普及率達95％，已由“建廁”轉向“管廁”，一體化推進改廁提質和農村生活污水治理。今年建設管護服務站100個、糞污處理設施61處，覆蓋村庄2400個。涉農區（市）農村改廁智能管護平台全部投入使用，村民通過App報抽報修快捷方便，主管部門數據監管精准高效。
道路寬敞了，路燈亮堂了，廁所不臭了，房子整潔了，在家能上網了……在村容村貌全面提升基礎上，青島廣泛開展“美麗庭院”村推民選、評星挂牌，調動農民爭當“美在農家文明戶”的積極性，全市國家級衛生縣城和衛生鎮比例均超過8％，省級衛生村比例達到30％。
青山、梯田、茶園、漁港、海灣，嶗山區王哥庄街道青山社區坐落在山海之間，建設海洋牧場、種植嶗山綠茶，成為安居富民鄉村典范﹔堅持修舊如舊，留存明清時期古民居風韻，以“青山漁村”入選我國首批國家級傳統村落。
另一方面，在充分尊重農民意願的前提下，堅持全域統籌、分類施策開展美麗鄉村建設。對像青山社區一樣的歷史文化名村、傳統古村落等特色村長期保留，重點打造成美麗鄉村示范村﹔對10年內暫不規劃改造的村庄，進行美麗鄉村達標村建設﹔對規劃建設的中心村，加快推進改造提升工作。
“美麗鄉村建設不能‘變味’，要讓農村更像農村。”青島市委農辦副主任杜紹波介紹，通過發掘提煉鄉村空間景觀要素和建筑特色，初步劃定出嶗山山海風貌區、濱海特色風貌區、沽河田園風貌區、山地特色風貌區、農耕平原風貌區五大特色鄉村風貌控制區，打造“村嵌山海間、鄉融田園裡”的鄉村風光。
兵馬未動，糧草先行。青島設立美麗鄉村標准化建設專項資金，示范村按照800萬元/個的標准進行以獎代補，統籌各類進村建設性項目資金、打好鄉情牌親情牌，形成了財政主導、項目整合、村庄主體、企業助力、社會參與、建管並重的投入機制。
目前，全市已建成省級美麗鄉村示范村76個、市級400個，打造美麗鄉村示范片28個。通過片區化打造、景區化塑造，推進美麗鄉村向美麗經濟蝶變，形成嶗山—大小珠山—大澤山觀光旅游區、濱海休閑度假帶、大沽河生態旅游帶和膠州灣西岸北岸休閑農業區的美麗產業布局。
推動農民生活方式轉變，是一項急不得而又慢不得的系統工程。青島在多年的美麗鄉村建設實踐中形成了一整套方法論——既要保留生態、庭院、民俗等“村美”因素，又要培育現代農業、就近就業等“業興”因素﹔既要打造好示范村這些“點”，又要兼顧達標村和普通村這個“面”﹔既要注重基礎設施、環境改善等“物”的投入，又要注重農民素質、鄉風文明等“人”的提升，努力讓農民過上城裡人羨慕的好日子。
“落實習近平總書記關於打造鄉村振興齊魯樣板的重要指示，青島一定要走在前列。”王清憲表示，要按照“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的要求，堅持以工業化帶動城鎮化，以城鎮化帶動農村現代化，走好土地規模化、組織企業化、技術現代化、服務專業化、經營市場化的農業現代化之路，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。
后記
典型引路，是極具中國特色的工作推動方法。我國地域發展水平差異較大，東部沿海發達地區的今天有可能就是中西部地區的明天，總結樹立典型模范是為了讓后來者有所借鑒、少走彎路，我們深入剖析青島探路前行經驗的意義也正在於此。
要做到像抓脫貧攻堅一樣抓鄉村振興。脫貧攻堅的領導機制、組織動員、政策投入、考核監督等工作方法是在實踐中反復打磨出來的，行之有效、彌足珍貴，實際上是一套農業農村優先發展的制度體系，能夠有效實現資源要素向“三農”領域的逆向調節。青島先人一步，提前兩年發起了鄉村振興攻勢，用攻堅戰的方式力爭在4年時間內實現鄉村振興難點、重點和堵點的突破，順利地實現了脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。
要以平台思維打造好鄉鎮“三個中心”。鄉鎮是城鄉資源要素交換的關鍵節點，有利於形成帶動鄉村振興的龍頭。青島將鄉村振興攻勢的主戰場放在了鎮街，通過設立鎮級平台公司有組織地推進土地適度規模經營、利用“城市名片”搭建鄉村產業發展平台將大項目引入鎮街、由鎮黨委牽頭推進村級黨組織結構優化調整，將鎮街打造成強勁有力的鄉村服務中心、經濟中心和治理中心，為解決好當前我國農村地區普遍存在的“分”有余而“統”不足的問題找到了一條出路，是調整農村生產關系的有益探索。
要高標准多層次地實施鄉村建設行動。黨的十九屆五中全會提出實施鄉村建設行動，這是能夠極大增強農民獲得感的重要舉措，也是大大增加地方政府財政開支的重要任務。青島在財政充裕情況下，始終以發展的眼光、務實的態度開展鄉村建設。推進與農民生活質量密切相關的廁所改造、污水治理、垃圾清運、道路建設等，嚴格堅持高標准﹔而對於村貌村容提升，科學把握鄉村發展規律，實事求是地開展多層次建設，“把錢花到刀刃上”，以美麗經濟為目標推進美麗鄉村建設，最大限度地避免了“打造盆景”的短期行為和“撒胡椒面”的無效投資。
本報記者 李純 郝凌峰
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