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盤活資源 老宅生錢
——山東省平原縣農村宅基地“三權分置”改革助力鄉村振興
“前年俺村一次性拆除老宅和收回宅基地21處，復墾土地14畝，村集體一次性增收120多萬元，復墾后土地由村集體種植，僅此一項又可年增收5000元以上。真沒想到，宅基地這麼一搗鼓，老宅子都能生錢了！”山東省德州市平原縣前曹鎮后林村黨支部書記劉安輝滿面春風地說。
后林村的老宅生錢，源於縣裡積極推進的農村宅基地“三權分置”改革。平原縣委書記王洪霞告訴記者，2018年以來，作為全省農村宅基地“三權分置”改革試點縣，平原縣按照“試點先行、規范統一、先易后難、全面覆蓋”的原則，積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權、完善宅基地管理的體制機制，盤活了資源，增加了農民和集體收入，為鄉村振興提供了新助力。
建立“兩航”保障體系，做好改革頂層設計
2018年7月，山東省選取17個縣市區開展農村宅基地“三權分置”改革試點，以農村宅基地改革為切入點，著力撬動農村閑置土地資產盤活。平原縣成為德州市唯一入選的區縣。
怎麼辦？
“建立‘兩航’保障體系，一方面組織領航，組建高效指揮體系和組織架構，確保政令暢通，一竿子插到底﹔另一方面制度護航，制定嚴格的政策制度，確保依法依規，一碗水端平。”王洪霞說。
平原縣堅持把試點工作作為重要政治任務和重大發展機遇，首先搞好頂層設計，組建高效指揮體系和組織架構，成立由縣委副書記、縣長袁志勇為組長，縣人大常委會副主任張友國和縣委常委、政法委書記楊傳智為副組長，相關部門主要負責人、鄉鎮書記為“施工隊長”的工作領導小組，並從縣直部門抽調7名農村工作經驗豐富的同志與24名業務骨干，組建規劃編制、制度設計、調查督導等8個專業小分隊，實行聯席會議、集中辦公等制度，統籌、協調和指導各項工作開展。同時，將農村宅基地“三權分置”納入對鄉鎮和村庄鄉村振興考核的重要內容並抬高分值比重，充分發揮考核指揮棒作用。對工作實行月督導、季調度、半年總結、年終觀摩制度，工作落后的鄉鎮由縣督導組“一對一”盯靠，確保各項任務落實到位、如期完成。
宅基地改革事關農村千家萬戶，情況錯綜復雜，如何保証有序、規范、順利開展？平原縣堅持問題導向、制度導向，聚焦農民群眾關心關注的問題，按照“尊重歷史、面對現實，照顧多數、兼顧特殊”的原則，充分征求鎮村干部、能人賢達、群眾代表的意見建議，探索制定了《農村集體經濟組織農戶宅基地資格權確認指導意見》《農村宅基地有償使用管理辦法》《關於推進農村居民點部分整治工作的意見》《城市規劃區范圍外農村整體拆遷補償安置管理辦法》《農村宅基地退出和流轉暫行辦法》《新農村新型社區管理暫行辦法》6個配套文件和《城市規劃區范圍外房屋拆遷補償安置實施細則》1個實施細則的“6+1”制度保障體系，明確了“五項工作標准”，即農戶享有宅基地資格權的標准、農村宅基地有償使用的收費標准、實施村庄部分整治的條件標准、實施整村拆遷的條件標准和新型農村社區建設的標准，為工作規范化、制度化、常態化開展提供了科學指南。
為了遠近兼顧，讓老百姓心中有數，縣裡編制“多規合一”鄉村振興村庄發展規劃，明確“拆遷村”“保留村”兩張清單並區別開展宅基地整治。對於計劃拆遷的村庄，不再批復新建宅基地，加快實施整體拆遷。在拆遷過程中，主要用好制度成果，合理制定“一戶一宅”安置和多余宅基地貨幣補償政策，注重保障“多戶一房”和弱勢群體的宅基地利益，保障拆遷順利進行。對於保留和當時不納入拆遷的村庄，標明村庄建設用地規模邊界和擴展邊界，科學布置宅基地規劃，並採取有償退出、有償使用和無償退出等方式，加大閑散宅基地整治收回，新建房屋一律安排使用村庄空閑宅基地。
宅基地改革必須堅持底線思維，不能違反國家政策，不能侵犯農民利益。張友國告訴記者，從試點一開始，平原縣嚴格堅持“三個不能破”的原則：即耕地紅線不能破，防止受利益驅使、耕地總面積減少﹔宅基地流轉紅線不能破，合理設置轉讓條件，確保宅基地的本集體屬性，內部擁有資格權的農民能夠如約收回使用權﹔購買對象不能破，嚴格實行土地用途管制，城裡人到農村買宅基地的“口子”不開。
實行六步工作法，徹底查清家底
平原縣是個農業大縣，全縣45.9萬人口，其中農業人口14萬戶29.89萬人，而要摸清這14萬戶村民宅基地家底，對縣、鄉、村三級干部是一次“大考”。
為了確保工作積極而穩妥開展，平原縣探索實行了“六步工作法”。
第一步，宣傳發動。成立縣、鄉、村三級宣傳隊，通過電視、喇叭廣播、發放明白紙、召開村民大會集中宣講等形式，向群眾宣傳宅基地“三權分置”的相關政策和具體內容，對有抵觸情緒的群眾多渠道做好工作，獲得群眾支持和參與。
第二步，摸清家底。這是做好“三權分置”試點工作的基礎。平原縣充分利用前期農村集體土地確權登記發証成果，制作了全縣769個村庄的調查工作底圖，下發至各鄉鎮開展補充調查。抗擊新冠肺炎疫情期間，平原縣自然資源局組織開展的農村房屋和宅基地統一確權登記發証工作也沒有停滯，他們使用無人機測量獲取多角度、高分辨率影像，實現三維立體農村房地一體確權登記，並統一制發不動產權証。
平原縣自然資源局局長鄒月亮介紹，全面查清了全縣769個村庄149779處宅基地共76887畝的利用狀況，摸清了使用面積、一戶多宅、閑置房屋、村內閑散地等基礎情況，為宅基地制度建設提供了扎實的數據支撐。其中，一戶多宅11701宗、空閑宅基地9534宗、總面積4387畝，閑置房屋15354宗。同時，全部留存好影像資料，包括調查記錄、相關權利人確認資料、公示表格等，切實把調查基礎數據做細做實。
位於王杲鋪鎮駐地的王杲鋪村，多年來“近水樓台先得月”，享受著城鎮化紅利，村內宅基地十分搶手。為客觀准確測量摸底，鎮村兩級請來專業評估公司，對村內宅基地來了一次全盤掃描。“通過系統梳理，我們摸清了村庄宅基地實際面積，計算出應繳納的使用費數額，這些資產都被詳細錄入了農村集體‘三資’監管系統，家底更清晰了。”該村黨支部書記魏興華說。
第三步，“三老”評審。選出德高望重、群眾基礎好的老黨員、老干部、老資格村民代表等組成的“三老”評審小組，入戶丈量宅基地實際面積。50歲的王打卦鎮南侯村村民侯東寶，被推選為村民代表，負責村庄的宅基地摸底工作。“有空閑宅基地種上樹的，也有老舊房屋倒塌的。最嚴重的一戶通過填灣佔了1000多平方米集體土地，真是出乎意料！”侯東寶感慨，“這原是本糊涂賬，我們全靠挨家挨戶仔細丈量，才厘清了村民宅基地使用情況。”
第四步，提出評審意見。摸清家底后，平原縣對自願退出閑置宅基地的簽訂承諾書，免收使用費，收回空閑宅基地﹔對於想要保留超佔宅基地和空閑宅基地使用權的，按照標准提出評審意見和征收使用費額度，對超面積宅基地實行階梯收取有償使用費，對264-400平方米范圍內的宅基地超出部分按照0.5元/平方米收費，對400平方米以上的宅基地超出部分按照0.8元/平方米收費，對多佔宅基地按照1.5元/平方米的標准收費。
第五步，進行公示。為保障宅基地有償使用費收取公平公正公開，在村裡張榜公示，把“賬本”公布在陽光下，讓群眾清楚明白。
最后一步，也就是第六步，征收宅基地超佔和空閑宅基地使用費，收回空閑宅基地。楊傳智介紹，在清查過程中，嚴格按照“一戶一宅”“村民享有”的原則辦事，清查出90％的村庄存在一戶多宅的情況，共有550個村庄存在非本集體經濟組織成員使用農村宅基地的情況，全縣共有償收回宅基地521處，整合閑散宅基地1146畝，收取宅基地有償使用費540多萬元。與此同時，還做到“三個特殊照顧”：一是對“多戶一宅”的，規定可以按照成本價購買與戶數對應的拆遷安置房。二是對特殊群體，在收取宅基地超面積有償使用費方面可以照顧，貧困戶、五保戶、低保戶一律減免。三是對住房困難戶、弱勢群體、歷史遺留問題，在村庄拆遷安置時一事一議、通盤考慮。
盤活閑置資源，增加集體和農民收入
清理出的宅基地如何盤活？
平原縣首先做的就是用於增加耕地。將閑散宅基地與廢舊房屋、廢棄坑塘等閑置土地打包整治，對於綜合整治后形成的集中連片、設施完善、質量優質的耕地，積極申報省土地增減挂鉤項目，經驗收評估符合標准的，納入永久基本農田整備區管理。通過此次改革，全縣整理新增耕地達到4300畝。
建設村級道路、村文化廣場等基礎設施也是他們的優先選項。張華鎮劉悅村街道曾長期被兩處宅基地堵塞，去年通過收取宅基地超佔費實現了宅基地收回，解決了街道堵塞的歷史遺留問題。該鎮梨園村利用閑置宅基地集中移植了村外20余棵百年梨樹，並圍繞梨樹文化建設了主題花園，成功創建省級美麗鄉村示范村。
在滿足規劃和用途管制的前提下，平原縣鼓勵村集體以自營、出租、入股、聯營等方式，將盤活的閑散宅基地用於發展餐飲、鄉村旅游以及一二三產業融合項目，為區域產業發展提供了強有力支撐。王廟鎮張官店村拆遷后，計劃在原址上建設“水上古村落＋田園綜合體”項目，開工建設具有漢唐風格的“義”文化古村落，打造惠及周邊4個村2000余人的花園式生態村落。王打卦鎮圍繞打造魯西北重要鄉村旅游基地、平原鄉村振興典范的目標定位，拆遷辛橋、花園、鐵匠等6個村1149戶，建設康熙探花庄園田園綜合體項目。
“以此為契機，我們腰站鎮清理了全鎮47個村庄所有違規建筑、超佔宅基地，規劃建設‘國槐小鎮’。清理的村庄閑散宅基地統一種植國槐，全鎮已拆除危舊房屋200余座，種植國槐5萬余棵。”腰站鎮黨委書記趙峰對此感慨頗深。
破解制約發展難題，有力推動鄉村振興
2019年尾，喜訊傳來，平原縣農村宅基地“三權分置”改革試點工作通過了山東省自然資源廳驗收，其做法和經驗得到了肯定。袁志勇認為，通過農村宅基地改革，破解了六大難題，為實施鄉村振興添加了活力、動力。
一是解決了“權怎麼活”的問題。對集體而言，落實宅基地集體所有權，明確了宅基地姓“公”不姓“私”，屬於集體不屬於個人，為此多佔全部收回。王鳳樓鎮胡堯村經過家底大清查后發現，有三成宅基地使用人為非本集體經濟組織成員。“改革把集體資產和群眾資產劃定了明確界限。”該村黨支部書記孫長海算了算，“通過征收宅基地使用費，村集體每年可增收1萬多元，趁著這個機會，一定要把全村經濟搞上去。”
對於農民來講，一方面保障了宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，明確了宅基地姓“農”不姓“非”，非集體組織成員沒有這兩方面的權利，平原縣通過此次宅基地改革，清理非集體組織成員佔農民宅基地334處已經全部退出。另一方面適度放活了宅基地和農民房屋使用權，農民可以通過出租、入股等形式，獲得更多財產性收入。
二是解決了“錢從哪裡來”的問題。一方面，平原縣清理出的宅基地收費一部分直接用於增加集體積累，整理出的耕地出租或者發展集體產業同樣壯大了集體經濟。去年以來，平原縣共收取宅基地有償使用費545.97萬元，村均增收近萬元。另一方面，平原縣實施投資主體由鄉鎮變為市場主體，與山東魯坤土地發展公司合作，由其負責拆遷安置，拆遷出來的土地指標收益首先保障其拆遷安置費用，解決了整村遷建資金不足的問題。該縣桃園街道辦事處與省土地發展集團合作，利用土地增減挂鉤政策，一次性拆遷13個村2859座房屋，獲得土地增減挂鉤指標1766畝，可獲得資金約7.9億元，全部用於桃園社區建設安置工作。同時，平原縣把農村社區安置房的土地性質，由原來的“集體用地”變為“國有土地”，實現了安置房的保值、增值。從全縣擬保留村中選取55個村庄作為試點，先期探索開展農村房地一體不動產登記頒証，同步推進不動產証抵押工作，打開農村宅基地使用權出租、轉讓、擔保“枷鎖”，增加農戶房屋收益。
三是解決了“人要往哪裡去”的問題。平原縣通過編制“多規合一”鄉村振興村庄規劃、開展村庄拆遷整治、閑散宅基地收回等工作，讓鄉鎮明晰了社區長遠發展規劃，讓老百姓知道了房該留該拆還是該退，既明確了農宅的最終“歸宿”、減少了資金浪費，又讓群眾明白了自己將來要往哪裡去。目前，平原縣鄉村振興全域規劃已制定完成，新建續建新型農村社區34個，5萬多農戶將住上高標准樓房。以改革為契機，平原縣全面推進人口向縣城、鎮區、特色村落有序集中，打造形成“1+3+4+100”的人口集中居住新格局。
四是解決了發展用地瓶頸問題。去年以來，全縣整村拆遷節余指標約3200畝，通過空閑宅基地整治整出土地1567.6畝，這些指標完全可用於鄉村振興產業用地和項目建設用地。特別是列入省鄉村振興齊魯樣板的鄉村振興桃園示范區項目，一期建設涉及的13個村庄一次性全部拆遷，保障了項目順利推進。
五是解決了鄉村治理特別是宅基地管理制度不完善問題。由於歷史原因，農村宅基地管理不夠規范，宅基地佔有、使用情況差別較大，通過宅基地“三權分置”一系列制度的探索實施，既平衡群體利益，促進了公平正義，又明確了宅基地姓“公”的屬性，讓基層找到了鄉村治理的一攬子制度方案。王打卦鎮南侯村在一處空閑宅基地上修建了健身廣場，過去每年要支付租金300元，農村“三權分置”制度后無償收回，村集體不再支付一分錢。
六是解決了村庄環境“臟亂差”的問題。通過宅基地“三權分置”，全縣已拆遷廢舊房屋1709座，新規劃建設村級道路900多米、文化廣場31處，種植美化植物36.5萬株，發展鄉村旅游項目21處，開展特色種植800多畝，鄉村面貌煥然一新，大大加快了全域美麗鄉村建設進程。
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